从城镇化视角看乡镇企业用地流转

乡镇企业作为我国特殊的所有制和城乡二元结构的产物，为我国的工业发展，吸纳农村剩余劳动力，提高农民收入作出了特殊的贡献。近年来，随着投资、资源利用和市场等方面竞争的加剧，乡镇企业趋同化的行业结构和重复化的产品结构问题越发严重，其生产力系统内耗不断加大。分散的决策体系、投资体系和生产力布局，已成为乡镇企业发展的最大制约。

突破乡镇企业发展的瓶颈，企业用地的流转成为制度创新点。乡镇企业的改制为明晰乡镇企业产权，显化土地要素的资产价值提供了契机，用土地要素的流转聚集带动乡镇企业的聚集和人口的聚集，从而加快城镇化的步伐是当前可行的道路。

乡镇企业用地流转的主要障碍

低成本用地导致土地流转缺乏原动力

乡镇企业建立的初期，企业生产经营所需要素大多数依靠社区政府利用行政权力取得，都是“就地取材”。这决定了乡镇企业的产权十分模糊。根据《土地管理法》的相关规定，本集体可以使用集体所有土地兴办企业，因此土地就作为一项优惠投入企业，同时为土地产权的明晰、流转、收益分配等问题留下了隐患。1986年相关部门对11个省的200家大型乡镇工业企业(其中乡、村两级集体企业占95％)所作的样本调查表明，样本企业在创办时平均占地23．97亩，其中 46．5％是无偿占有；付费部分的价格也极其低廉，买地价平均每亩为263．11元，地租则每年每亩18．94元。在乡镇企业改制的资产评估过程中，有的对土地的使用权不作评估，有的出于“集体资产小，保值增值担子就轻”的考虑，对资产的评估结果作随意的修正和压低。

土地要素的低成本使用，一方面导致企业运行中土地资产效率的低下，另一方面导致企业向城镇优势区位聚集的积极性不高。土地要素因社区性质不能有效流转，一方面造成大量土地由于企业的破产或者粗放经营而闲置，另一方面造成企业兼并、联合后新进入的企业用地难。

土地共有产权性质导致流转激励机制不足

现有的土地集体所有制具有共有产权性质，其本质特征之一是“内公外私”，对外具有排他性，对内公平。对外排他性意味着排斥集体以外的人或组织对集体所有土地的占有和使用，强化了其社区属性，所以乡镇企业只能获得本社区土地，很少能得到其他社区的土地。对于企业来说，这样的产权性质负面作用也是明显的：

权利没有明确到个人，成员之间产权难以界定。名义上由社区所有成员共有，但并没有清楚地界定份额，社区成员中只有企业职工通过工资形式享有一部分产权收益，大部分非企业职工的社区成员并不真正享有权益。

个人的土地使用权、收益权不完整，缺少激励机制。这种模糊的产权关系使农民只注重福利和分配，而不关心共同财产的整体增值，从而出现了经营者的短期行为和企业长远发展的矛盾，使土地的资产价值没有得到体现。

本集体乡镇企业无偿或低偿获得建设用地的使用权，降低了乡镇企业的成本却刺激了对非农用地的需求，导致了耕地的减少，也使乡镇企业难以跨越社区的界线而导致布局分散。产权的社区性和不可转移性，抬高了资本流动的机会成本。

乡镇企业用地流转利益驱动分析

乡镇企业用地作为集体建设用地的重要组成部分，一直以来也是集体土地流转的突破点。促进城镇化要从促进乡镇企业土地要素的流转入手，加快企业的聚集；搞活整个集体土地市场也要从乡镇企业用地入手。现实已经为制度的创新提供了有利的条件，用制度经济学的观点来看，制度创新成本在有利的社会条件下降低了。

乡镇企业用地流转中的制度创新主体可以分为政府、乡镇企业、集体经济组织三部分。

对于集体经济组织及其成员来说，其潜在收益在于：

随着中国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，土地作为资产的功能在市场经济的推动下以货币的形式表现。土地征收获得的低价补偿和集体土地流转获得的收益差别形成潜在收入流。

农民从事农业生产的收益提高缓慢，而随着中国城市对农民工的开放，越来越多的农民到城镇，到乡镇企业中寻找工作机会，这二者间收入差别的存在形成了制度创新中的又一潜在收入流。

在隐性市场中，企业使用集体建设用地使用权的价格是相当低廉的，又没有法律上的支持，致使集体建设用地使用权市场价格混乱，农民受损严重。规范的市场化运作增加了农民的收入。

乡村集体也可以直接获取有保障的土地收益，并利用该项资金修建道路，教学、养老等文教卫生设施，有效改善农民的居住环境和生活条件。

对于乡镇企业来说，其潜在收益在于：

集聚效应所带来的规模经济，资源信息共享带来运输成本和生产成本的节约，同时促进劳动力的集中，降低劳动力的搜寻成本。推动城镇化的发展和土地资源的集约合理利用。

为企业的兼并、联合降低了要素成本，有利于乡镇集体企业突破社区经营限制，接受和培养新的经济增长点。

明晰的产权构成，有利于明确收益的分配，土地的资产价值得以肯定和体现，为土地要素的经营创造了条件，企业可以通过土地权利的流转盘活企业的资产或通过抵押等融资手段获得扩大再生产的资本。

对于外资、私营、合作等外来企业来说，可以获取直接以租赁、入股等形式获得集体土地的成本节约所产生的潜在收益；对于改制后的集体乡镇企业来说，土地的明晰流转可以深化其股份制改革。尽管在向城镇集中的过程中用地成本可能比以前低价使用本集体内部的土地时高，会丧失以前的一些地缘优势，但从长远发展来看，有利于企业调整内部产权结构，规范企业运作，提高竞争力。

集体建设用地使用权市场化流转，简化了企业取得建设用地的手续，降低了土地使用费用，减少了土地使用成本，也降低了在隐性市场中交易土地的不稳定性和风险成本。

对政府来说，潜在收益在于：

创造公平公开的市场环境，通过土地产权的流转促进资源的高效配置，降低了政府干预下资源配置的效率损失和管理成本。

集体土地流转中农民集体的获益和企业对比在现有征地制度中所节约的成本，可以看作政府的转移支付，政府获得了农民收入提高、乡镇工业繁荣所带来的整个社会经济发展和社会稳定的潜在收益。

目前隐性市场的存在使国家流失了本应获得的税收等收入。企业的多元化构成使地方政府的建设资金已经不能再靠摊派获得，而一旦集体建设用地使用权进入市场流转，其价格是由市场决定的，是在公平竞争的基础上形成的，乡镇政府反而可以取得税收等收益用于建立农村社会保障体系、村镇基础设施建设和土地开发整理以及小城镇建设，通过优化投资环境，促进新的投资合作，吸引新的投资单位，促进城镇发展。

（作者：中国人民大学土地资源管理系 王睿）